Ketentuan Pajak Penghasilan (PPh) atas jasa konstruksi mengalami perkembangan yang cukup dinamis selama hampir tiga dekade terakhir. Perubahan tersebut terutama berkaitan dengan sifat pengenaan pajaknya, yaitu apakah penghasilan dari jasa konstruksi dikenai PPh Final atau PPh yang bersifat tidak final. Pergeseran kebijakan tersebut mencerminkan upaya pemerintah untuk menyesuaikan sistem perpajakan dengan kondisi ekonomi, karakteristik industri konstruksi, serta kebutuhan akan kepastian hukum. Ringkasan perkembangan regulasi tersebut disajikan pada Tabel dibawah ini.
Pengaturan khusus mengenai PPh atas jasa konstruksi pertama kali ditetapkan melalui PP No. 73 Tahun 1996 yang berlaku efektif mulai 1 Januari 1997. Peraturan ini menetapkan bahwa penghasilan Wajib Pajak yang bergerak di bidang pelaksanaan konstruksi serta Wajib Pajak badan yang menjalankan usaha perencanaan, pengawasan, dan konsultan konstruksi dikenai PPh Final. Pengecualian diberikan kepada konsultan hukum dan konsultan pajak, yang penghasilannya tetap dikenai PPh berdasarkan mekanisme umum atau bersifat tidak final. Kebijakan tersebut kemudian menghadapi tantangan ketika Indonesia mengalami krisis ekonomi pada akhir dekade 1990-an.
PPh Final berdasarkan peredaran bruto
Pelaku usaha jasa konstruksi menilai bahwa pengenaan PPh Final berdasarkan peredaran bruto menjadi beban yang cukup berat di tengah penurunan aktivitas bisnis dan rendahnya margin keuntungan. Kondisi tersebut mendorong asosiasi kontraktor untuk meminta pemerintah mengubah mekanisme pemajakan menjadi PPh yang bersifat tidak final sehingga kewajiban pajak lebih mencerminkan laba yang sesungguhnya diperoleh.
Pemerintah kemudian merespons aspirasi tersebut melalui PP No. 140 Tahun 2000 yang mulai berlaku pada tahun 2001. Melalui perubahan ini, sebagian besar penghasilan jasa konstruksi kembali dikenai PPh yang bersifat tidak final. Akan tetapi, implementasi kebijakan tersebut memunculkan persoalan baru. Dalam proses pemeriksaan pajak, aparat pajak kerap menemukan biaya proyek yang tidak didukung bukti administrasi secara memadai sehingga banyak biaya dikoreksi secara fiskal. Koreksi tersebut meningkatkan penghasilan kena pajak dan menghasilkan ketetapan pajak tambahan yang sebelumnya tidak diperhitungkan oleh kontraktor.
Sebagai ilustrasi, kontraktor yang melaporkan margin laba sebesar 3% dapat mengalami koreksi fiskal hingga margin tersebut meningkat menjadi sekitar 15%. Kenaikan laba fiskal secara signifikan tersebut berdampak langsung terhadap besarnya PPh yang harus dibayar. Situasi ini kembali menimbulkan keberatan dari pelaku usaha, sehingga muncul dorongan agar mekanisme PPh jasa konstruksi dikembalikan ke rezim PPh Final yang dianggap lebih sederhana dan memberikan kepastian.
Perubahan tersebut akhirnya diakomodasi melalui reformasi perpajakan yang melahirkan UU No. 36 Tahun 2008 tentang Pajak Penghasilan, yang berlaku mulai 1 Januari 2009. Menariknya, undang-undang ini menempatkan penghasilan jasa konstruksi dalam dua rezim pengenaan pajak yang berbeda. Berdasarkan Pasal 23 UU PPh, imbalan jasa konstruksi termasuk objek PPh yang bersifat tidak final. Sementara itu, Pasal 4 ayat (2) UU PPh memberikan kewenangan kepada pemerintah untuk menetapkan penghasilan tertentu, termasuk jasa konstruksi, sebagai objek PPh Final melalui Peraturan Pemerintah.
Sebagai tindak lanjut atas ketentuan tersebut, pemerintah menerbitkan PP No. 51 Tahun 2008 yang kemudian disempurnakan melalui PP No. 40 Tahun 2009. Kedua peraturan tersebut menjadi dasar hukum pengenaan PPh Final atas jasa konstruksi selama lebih dari satu dekade. Regulasi ini mengelompokkan tarif PPh berdasarkan jenis jasa dan kualifikasi penyedia jasa, yaitu sebesar 2%, 3%, dan 4% untuk pelaksanaan konstruksi, serta 4% dan 6% untuk jasa perencanaan maupun pengawasan konstruksi.
Meskipun demikian, keberadaan Pasal 23 UU PPh dan PP mengenai PPh Final sempat menimbulkan perbedaan interpretasi dalam praktik. Pada periode tersebut, objek penghasilan yang serupa dapat dikenai perlakuan pajak yang berbeda bergantung pada jenis penyedia jasa maupun dasar hukum yang digunakan. Kondisi tersebut mulai memperoleh kepastian setelah diterbitkannya PP No. 94 Tahun 2010, yang menegaskan bahwa penghasilan jasa konstruksi dikenai PPh sesuai ketentuan Peraturan Pemerintah mengenai PPh Final. Walaupun demikian, beberapa regulasi sektoral setelah tahun 2010 masih memuat ketentuan yang menimbulkan ruang interpretasi terhadap perlakuan pajak jasa konstruksi.
Sinkronisasi Regulasi melalui UU HPP dan PP No. 9 Tahun 2022
Perkembangan berikutnya terjadi setelah diterbitkannya UU No. 2 Tahun 2017 tentang Jasa Konstruksi. Undang-undang ini memperbarui klasifikasi usaha jasa konstruksi, memperkenalkan kategori pekerjaan konstruksi spesialis dan jasa konstruksi terintegrasi, serta memperkuat sistem sertifikasi badan usaha dan tenaga kerja. Perubahan tersebut menuntut penyesuaian regulasi perpajakan agar selaras dengan pengaturan di sektor jasa konstruksi.
Sebagai bagian dari reformasi perpajakan melalui UU Harmonisasi Peraturan Perpajakan (UU HPP), pemerintah kemudian menerbitkan PP No. 9 Tahun 2022. Regulasi ini menegaskan bahwa penghasilan dari usaha jasa konstruksi tetap dikenai PPh Final berdasarkan Pasal 4 ayat (2) UU PPh. Fokus perubahan diarahkan pada restrukturisasi klasifikasi jasa konstruksi serta penyesuaian tarif PPh agar lebih sesuai dengan perkembangan industri.
Salah satu perubahan penting dalam PP No. 9 Tahun 2022 adalah penurunan sebagian besar tarif PPh Final. Tarif untuk pelaksanaan konstruksi oleh penyedia jasa berkualifikasi kecil, misalnya, diturunkan dari 2% menjadi 1,75%, sedangkan tarif bagi penyedia jasa berkualifikasi menengah dan besar turun dari 3% menjadi 2,65%. Kebijakan tersebut bertujuan meningkatkan margin usaha kontraktor sekaligus mendukung pemulihan sektor konstruksi pascapandemi.
Di sisi lain, pemerintah tetap mempertahankan perbedaan tarif berdasarkan status sertifikasi badan usaha guna mendorong pelaku industri memenuhi ketentuan sertifikasi melalui Sertifikat Badan Usaha (SBU) maupun Sertifikat Kompetensi Kerja sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Regulasi ini juga memberikan kepastian mengenai perlakuan pajak atas jasa konstruksi terintegrasi (engineering, procurement, and construction atau EPC) serta pekerjaan konstruksi spesialis yang sebelumnya sering menimbulkan perbedaan interpretasi dalam praktik.
Secara keseluruhan, dinamika pengaturan PPh atas jasa konstruksi menunjukkan bahwa kebijakan perpajakan pada sektor ini selalu berkembang mengikuti perubahan kondisi ekonomi, kebutuhan dunia usaha, dan perkembangan regulasi sektoral. Peralihan dari rezim PPh Final ke PPh tidak final, kemudian kembali ke PPh Final, menggambarkan upaya pemerintah untuk menemukan keseimbangan antara kepastian hukum, kemudahan administrasi, dan penciptaan iklim usaha yang kondusif.
Melalui PP No. 9 Tahun 2022, pemerintah pada akhirnya tidak sekadar mempertahankan rezim PPh Final, tetapi juga menyelaraskan ketentuan perpajakan dengan klasifikasi jasa konstruksi yang berlaku sekaligus memberikan insentif berupa penurunan tarif bagi sebagian besar penyedia jasa konstruksi.
