Setiap tahun pemerintah memberikan berbagai insentif pajak untuk mendorong investasi, menjaga daya beli masyarakat, hingga mendukung sektor tertentu. Di sisi lain, setiap fasilitas tersebut juga berarti ada potensi penerimaan negara yang sengaja tidak dipungut. Potensi penerimaan yang “dikorbankan” inilah yang dikenal sebagai tax expenditure atau belanja perpajakan.
Tax expenditure merujuk pada potensi penerimaan negara yang tidak dipungut akibat adanya ketentuan perpajakan khusus yang menyimpang dari sistem pajak normal. Ketentuan tersebut dapat berupa pembebasan pajak, pengurangan tarif, pengecualian objek pajak, pengkreditan pajak tertentu, maupun fasilitas fiskal lainnya. Walaupun tidak dicatat sebagai belanja dalam anggaran negara, secara ekonomi tax expenditure memiliki dampak yang setara dengan pengeluaran pemerintah.
Konsep tax expenditure pertama kali diperkenalkan oleh Stanley S Surrey pada akhir 1960 an dalam kajian reformasi pajak di Amerika Serikat. Surrey menegaskan bahwa fasilitas pajak pada dasarnya merupakan bentuk belanja pemerintah yang disalurkan melalui sistem perpajakan, bukan melalui mekanisme belanja langsung. Sejak itu, tax expenditure menjadi alat analisis penting dalam menilai transparansi, efektivitas, dan akuntabilitas kebijakan fiskal di banyak negara.
eiring berkembangnya praktik pelaporan fiskal di berbagai negara, konsep tersebut kemudian diadopsi dalam berbagai sistem anggaran, termasuk Indonesia. Tax expenditure secara resmi diterjemahkan sebagai belanja perpajakan dan telah menjadi bagian dari dokumen kebijakan fiskal pemerintah, khususnya dalam Nota Keuangan dan laporan Kementerian Keuangan.
Metode Penghitungan Belanja Perpajakan
Penghitungan belanja perpajakan dilakukan dengan terlebih dahulu menetapkan sistem pajak acuan atau benchmark tax system. Sistem ini mencerminkan struktur pajak yang berlaku umum, meliputi subjek pajak, objek pajak, tarif standar, serta mekanisme pemungutan normal. Setiap ketentuan yang menyimpang dari sistem acuan tersebut kemudian dikategorikan sebagai belanja perpajakan.
Penetapan benchmark diperlukan karena tidak semua keringanan pajak dapat dikategorikan sebagai belanja perpajakan. Suatu fasilitas baru dianggap sebagai tax expenditure apabila menyimpang dari sistem pajak normal yang telah ditetapkan sebagai acuan.
Metode yang paling banyak digunakan dalam praktik internasional adalah revenue foregone method. Metode ini mengukur besaran penerimaan negara yang hilang akibat diberlakukannya suatu fasilitas pajak, dengan asumsi bahwa perilaku wajib pajak tidak berubah jika fasilitas tersebut ditiadakan. Pendekatan ini dipilih karena relatif sederhana dan mudah diterapkan dalam kerangka pelaporan anggaran.
Meskipun paling banyak digunakan, metode revenue foregone memiliki keterbatasan karena mengasumsikan perilaku Wajib Pajak tidak berubah apabila fasilitas pajak dihapus. Dalam praktiknya, penghapusan suatu insentif dapat memengaruhi keputusan investasi, konsumsi, maupun aktivitas ekonomi sehingga dampak penerimaan negara yang sesungguhnya bisa berbeda.
Kementerian Keuangan Republik Indonesia menggunakan metode ini dalam menyusun Laporan Belanja Perpajakan. Laporan tersebut mengelompokkan belanja perpajakan berdasarkan jenis pajak, seperti Pajak Penghasilan, Pajak Pertambahan Nilai, dan pajak lainnya. Fasilitas yang dihitung mencakup antara lain tax holiday, tax allowance, PPh Final tertentu, pembebasan PPN atas barang dan jasa tertentu, serta insentif fiskal sektoral.
Dalam Laporan Belanja Perpajakan Tahun 2025, nilai belanja perpajakan Indonesia diperkirakan sebesar Rp445 triliun hingga Rp530 triliun atau setara dengan sekitar 2,1 persen dari Produk Domestik Bruto. Angka ini menunjukkan bahwa kebijakan fiskal yang disalurkan melalui sistem perpajakan memiliki skala yang signifikan dan sebanding dengan belanja negara di beberapa sektor utama. Sebagai ilustrasi, nilai tersebut setara dengan lebih dari dua kali anggaran pendidikan tinggi nasional atau sekitar seperlima dari target penerimaan pajak pada tahun yang sama.
Organisasi internasional seperti OECD dan IMF mendorong negara negara untuk secara rutin melaporkan belanja perpajakan. Transparansi ini dipandang penting karena tanpa penghitungan yang jelas, sebagian besar intervensi fiskal negara tidak tercermin secara eksplisit dalam anggaran, sehingga menyulitkan evaluasi kebijakan secara menyeluruh.
Peran Belanja Perpajakan dalam Kebijakan Fiskal
Belanja perpajakan berperan sebagai instrumen kebijakan fiskal alternatif selain belanja langsung dan subsidi. Pemerintah sering menggunakan fasilitas pajak untuk mencapai tujuan yang sulit dicapai melalui mekanisme anggaran konvensional, seperti menarik investasi jangka panjang, menjaga daya beli masyarakat, atau mendorong transformasi struktural ekonomi.
Di Indonesia, belanja perpajakan banyak diarahkan untuk mendukung pertumbuhan ekonomi dan daya saing industri. Insentif pajak diberikan kepada sektor sektor tertentu yang dianggap memiliki dampak strategis, seperti industri manufaktur, infrastruktur, dan kegiatan ekspor. Selain itu, pembebasan atau pengenaan tarif rendah atas PPN digunakan untuk menjaga keterjangkauan harga barang kebutuhan pokok, jasa pendidikan, dan layanan kesehatan.
Namun, belanja perpajakan juga memiliki implikasi fiskal yang penting. Karena tidak melalui proses alokasi anggaran tahunan yang bersifat kompetitif, fasilitas pajak sering kali bertahan lama tanpa evaluasi yang memadai. OECD mencatat bahwa banyak negara berkembang menghadapi kesulitan dalam menghentikan belanja perpajakan yang sudah tidak relevan karena adanya tekanan politik, kepentingan sektoral, atau kekhawatiran terhadap iklim investasi.
IMF dalam berbagai kajiannya menekankan bahwa belanja perpajakan yang besar tanpa evaluasi efektivitas dapat menggerus basis pajak dan mempersempit ruang fiskal pemerintah. Kondisi ini menjadi tantangan serius bagi negara yang masih membutuhkan kapasitas fiskal besar untuk membiayai pembangunan jangka panjang.
Oleh karena itu, pemahaman mengenai tax expenditure menjadi penting dalam analisis kebijakan publik. Konsep ini membantu melihat bahwa kebijakan pajak tidak bersifat netral dan memiliki konsekuensi anggaran yang nyata, meskipun tidak selalu tercermin dalam pos belanja negara. Dengan memahami belanja perpajakan, pembaca dapat menilai kebijakan fiskal secara lebih utuh, tidak hanya dari sisi penerimaan dan belanja eksplisit, tetapi juga dari potensi penerimaan yang dikorbankan untuk mencapai tujuan tertentu.
