Dalam diskursus kebijakan fiskal modern, pajak tidak lagi dipahami semata sebagai instrumen pemungutan penerimaan negara. Pajak juga berfungsi sebagai alat kebijakan untuk mendorong perilaku ekonomi tertentu, melindungi kelompok masyarakat tertentu, atau meningkatkan daya saing sektor usaha. Salah satu konsekuensi dari fungsi kebijakan ini adalah munculnya konsep tax expenditure atau belanja perpajakan.
Tax expenditure merujuk pada potensi penerimaan negara yang tidak dipungut akibat adanya ketentuan perpajakan khusus yang menyimpang dari sistem pajak normal. Ketentuan tersebut dapat berupa pembebasan pajak, pengurangan tarif, pengecualian objek pajak, pengkreditan pajak tertentu, maupun fasilitas pajak lainnya. Meskipun tidak dicatat sebagai belanja dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, secara ekonomi tax expenditure memiliki dampak yang setara dengan pengeluaran negara.
Konsep ini pertama kali diperkenalkan secara sistematis oleh Stanley Surrey pada akhir 1960-an di Amerika Serikat. Surrey menekankan bahwa fasilitas pajak pada dasarnya merupakan bentuk belanja pemerintah yang disalurkan melalui sistem perpajakan, bukan melalui mekanisme belanja langsung. Sejak itu, tax expenditure menjadi instrumen analisis penting dalam mengevaluasi transparansi dan efektivitas kebijakan fiskal di berbagai negara.
Di Indonesia, istilah tax expenditure secara resmi diterjemahkan sebagai belanja perpajakan dan telah menjadi bagian dari dokumen fiskal pemerintah, khususnya dalam laporan Kementerian Keuangan.
Cara Pemerintah Menghitung Belanja Perpajakan
Penghitungan belanja perpajakan tidak dilakukan secara sembarangan. Pemerintah terlebih dahulu menetapkan apa yang disebut sebagai sistem pajak normal atau benchmark tax system. Sistem ini mencerminkan struktur pajak ideal yang berlaku umum, meliputi objek pajak, subjek pajak, tarif, serta mekanisme pemungutan yang standar. Setiap ketentuan yang menyimpang dari benchmark tersebut kemudian dikategorikan sebagai belanja perpajakan.
Metode penghitungan yang paling umum digunakan adalah revenue foregone method. Metode ini mengukur berapa besar penerimaan negara yang hilang akibat diberlakukannya suatu fasilitas pajak, dengan asumsi bahwa perilaku wajib pajak tidak berubah jika fasilitas tersebut dihapus. Dengan kata lain, metode ini tidak memperhitungkan dampak ekonomi lanjutan atau perubahan perilaku.
Kementerian Keuangan Republik Indonesia secara rutin menerbitkan Laporan Belanja Perpajakan sebagai bagian dari Nota Keuangan. Dalam laporan tersebut, belanja perpajakan dikelompokkan berdasarkan jenis pajak, seperti Pajak Penghasilan, Pajak Pertambahan Nilai, dan pajak lainnya. Fasilitas yang dihitung mencakup antara lain tax holiday, tax allowance, tarif PPh Final tertentu, pembebasan PPN untuk barang dan jasa tertentu, serta insentif pajak sektor prioritas.
Laporan Belanja Perpajakan Tahun 2023 mencatat bahwa nilai belanja perpajakan Indonesia mencapai Rp362,5 triliun atau sekitar 1,73 persen dari Produk Domestik Bruto. Angka ini menunjukkan bahwa porsi kebijakan fiskal yang disalurkan melalui sistem pajak cukup signifikan dan sebanding dengan belanja negara di beberapa sektor strategis.
Organisasi internasional seperti OECD dan IMF juga mendorong negara-negara anggotanya untuk menyusun laporan belanja perpajakan secara transparan. OECD menekankan bahwa tanpa penghitungan tax expenditure, kebijakan fiskal berisiko kehilangan akuntabilitas karena sebagian besar intervensi negara tidak tercermin secara eksplisit dalam anggaran.
Peran Tax Expenditure dalam Kebijakan Fiskal
Belanja perpajakan memiliki peran strategis dalam kebijakan fiskal karena menjadi instrumen alternatif selain belanja langsung dan subsidi. Pemerintah sering menggunakan fasilitas pajak untuk mendorong investasi, meningkatkan daya beli masyarakat, melindungi sektor tertentu, atau mencapai tujuan sosial dan lingkungan.
Dalam konteks Indonesia, belanja perpajakan banyak diarahkan untuk mendorong investasi dan pertumbuhan ekonomi. Insentif seperti tax holiday dan tax allowance diberikan untuk sektor industri pionir, manufaktur, dan proyek strategis nasional. Selain itu, pembebasan atau pengenaan tarif PPN nol persen digunakan untuk menjaga keterjangkauan harga barang kebutuhan pokok, jasa pendidikan, dan layanan kesehatan.
Namun, belanja perpajakan juga membawa implikasi fiskal yang tidak ringan. Karena tidak melalui mekanisme alokasi anggaran tahunan yang kompetitif, fasilitas pajak sering kali luput dari evaluasi yang ketat. OECD mencatat bahwa banyak negara berkembang menghadapi kesulitan dalam menghentikan fasilitas pajak yang sudah tidak relevan karena adanya tekanan politik dan kepentingan ekonomi tertentu.
IMF dalam beberapa kajiannya menegaskan bahwa belanja perpajakan yang besar tanpa evaluasi efektivitas dapat menggerus basis pajak dan membatasi ruang fiskal pemerintah. Hal ini menjadi semakin penting bagi negara seperti Indonesia yang masih menghadapi kebutuhan pembiayaan besar untuk infrastruktur, pendidikan, dan perlindungan sosial.
Oleh karena itu, belanja perpajakan tidak dapat dipandang sebagai kebijakan yang bebas biaya. Setiap rupiah penerimaan yang tidak dipungut melalui fasilitas pajak adalah rupiah yang tidak tersedia untuk belanja publik lainnya. Inilah alasan mengapa banyak negara mulai memperlakukan tax expenditure sebagai bagian integral dari kebijakan anggaran, meskipun tidak tercatat sebagai belanja eksplisit.
Dalam praktik kebijakan publik, analisis belanja perpajakan membantu pembuat kebijakan menjawab pertanyaan mendasar mengenai efektivitas dan keadilan fiskal. Apakah fasilitas pajak benar-benar mencapai tujuan yang diharapkan. Apakah manfaatnya sebanding dengan penerimaan yang dikorbankan. Dan apakah distribusi manfaatnya adil antar kelompok masyarakat dan sektor ekonomi.
Dengan demikian, pemahaman tentang tax expenditure menjadi penting tidak hanya bagi pembuat kebijakan, tetapi juga bagi mahasiswa kebijakan publik, peneliti, dan masyarakat luas. Konsep ini membuka cara pandang bahwa kebijakan pajak tidak netral dan memiliki implikasi anggaran yang nyata, meskipun tidak selalu terlihat dalam pos belanja negara.
